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政府引導(dǎo)基金是指由一個(gè)國(guó)家或地區(qū)以政府財(cái)政預(yù)算資金設(shè)立的、用以引導(dǎo)社會(huì)資本投向政府規(guī)劃的目標(biāo)領(lǐng)域的一個(gè)財(cái)政支出工具。政府引導(dǎo)基金的本質(zhì)是財(cái)政支出工具，形式是政府投資與民間投資合作，目的是放大財(cái)政支出效果。
作為政府財(cái)政支出工具組合籃子中的一個(gè)，政府引導(dǎo)基金首先應(yīng)服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)總水平穩(wěn)定、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡等政府公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
早在2011年8月17日，《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》就明確提出：中央財(cái)政參股基金集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、現(xiàn)金裝備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
為了實(shí)現(xiàn)政府設(shè)定的公共財(cái)政目標(biāo)，引導(dǎo)基金自然就需要事先設(shè)定一些政策性要求，包括投資的行業(yè)投向、階段投向和區(qū)域投向要求，投資進(jìn)度要求，對(duì)于單筆投資金額和單個(gè)項(xiàng)目累計(jì)投資金額，關(guān)聯(lián)交易的約束以及不允許對(duì)外貸款、擔(dān)保等限制性或禁止性規(guī)定。
政府引導(dǎo)基金引入“負(fù)面清單”管理，不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金等。
在明確政府引導(dǎo)基金投資方向和領(lǐng)域的同時(shí)，管理辦法也給出了投資的“負(fù)面清單”，共有七大業(yè)務(wù)領(lǐng)域“禁止入內(nèi)”。
投資業(yè)務(wù)“禁區(qū)”包括：
從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù);
投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品;
向任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)(經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈(zèng)除外);
吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借;
進(jìn)行承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的對(duì)外投資;
發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金;
其他國(guó)家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務(wù)。
政府引導(dǎo)基金的投資限制作為前置性條件自然會(huì)對(duì)引導(dǎo)基金參股子基金的投資組合構(gòu)造構(gòu)成實(shí)質(zhì)性約束，使得子基金管理必須在投資回報(bào)和政策要求上取得平衡。客觀上講，這種平衡與社會(huì)出資人對(duì)基金商業(yè)性投資回報(bào)的追求肯定會(huì)不一致。
那社會(huì)出資人在這種情況下為什么還愿意與政府引導(dǎo)基金進(jìn)行合作呢？
主要原因有兩點(diǎn)：
一是引導(dǎo)基金要求投向的領(lǐng)域一般是社會(huì)出資人獨(dú)自投資要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生了“市場(chǎng)失靈”。在這種情況下，引導(dǎo)基金與社會(huì)出資人共同投資相當(dāng)于為社會(huì)出資人分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，在投資行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在一定程度上對(duì)社會(huì)出資人會(huì)產(chǎn)生吸引力；
二是政府引導(dǎo)基金通常會(huì)對(duì)社會(huì)出資人做出一定的讓利，比如引導(dǎo)基金只要求按一定資金成本率收回投資本息，超過(guò)部分全部或部分讓利給社會(huì)出資人等。也就是說(shuō)，引導(dǎo)基金在為社會(huì)出資人分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還在一定程度上對(duì)其進(jìn)行了收益補(bǔ)償。從這個(gè)角度上講，政府引導(dǎo)基金的投資限制必須有度，要兼顧社會(huì)出資人對(duì)商業(yè)性投資回報(bào)的訴求，在滿足政策性要求的前提下，引導(dǎo)基金管理人和相關(guān)主管部門(mén)不應(yīng)干預(yù)子基金管理的投資決策，從而避免因彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”而導(dǎo)致“政府失靈”
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